Specustawa drogowa, czyli ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w istotny sposób zmieniła zasady pozyskiwania nieruchomości pod inwestycje drogowe.
Wprowadzenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) pozwala na połączenie wielu etapów postępowania w jednym rozstrzygnięciu, co znacząco przyspiesza realizację inwestycji, ale jednocześnie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości.
O najważniejszych konsekwencjach tych rozwiązań, praktycznych problemach pojawiających się na etapie postępowania oraz możliwościach ochrony praw właścicieli w rozmowie opowiada pan mec. Jakub Żak.
Pan mec. Jakub Żak jest autorem bloga Jakub Żak. Adwokat o wywłaszczeniach i restytucji mienia.
Redakcja: Czym właściwie jest specustawa drogowa i dlaczego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie odrębnych zasad wywłaszczania nieruchomości pod inwestycje drogowe?
Jakub Żak [J.Ż.]: Specustawa drogowa, czyli ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to akt prawny, który w zasadniczy sposób zmienił zasady pozyskiwania gruntów pod budowę i rozbudowę dróg publicznych.
Ustawodawca zdecydował się na radykalne uproszczenie procedur dla inwestycji drogowych wszystkie elementy niezbędne do jej przeprowadzenia – ustalenie lokalizacji drogi, podział nieruchomości, wydanie pozwolenia budowlanego oraz przejście prawa własności – zostały połączone w jednej decyzji, zwanej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta jest popularnie nazywana „ZRID.”
To rozwiązanie jest efektywne z perspektywy inwestora publicznego, ale jednocześnie poważnie ogranicza możliwości obrony właścicieli nieruchomości, którzy muszą dochodzić swoich praw w bardzo krótkim czasie.
W artykule Wywłaszczenie na podstawie specustawy drogowej wskazuje Pan, że wielu właścicieli nieruchomości ma problemy już na etapie wydania decyzji ZRID. Z czego wynikają największe trudności praktyczne na tym etapie postępowania?
[J.Ż.]: Problemy zaczynają się bardzo wcześnie, bo już w momencie, gdy właściciel dowiaduje się – często z dużym opóźnieniem lub zupełnie przypadkowo – że toczy się postępowanie dotyczące jego nieruchomości.
Specustawa przewiduje uproszczone zasady powiadamiania stron: zamiast doręczenia decyzji każdemu właścicielowi z osobna, organ może poprzestać na zawiadomieniu. W praktyce często oznacza to, że właściciel dowiaduje się o planowanym wywłaszczeniu wtedy, gdy decyzja jest już prawomocna.
Kolejną trudnością jest fakt, że postępowanie ZRID obejmuje ogromne obszary – niekiedy dziesiątki lub setki działek jednocześnie, co niestety sprzyja błędom oraz czytelności decyzji. Wykrycie wszystkich jej zawiłości w krótkim terminie odwoławczym bywa bardzo trudne.
Dlaczego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest doręczana właścicielom nieruchomości w całości, a jedynie w formie zawiadomienia?
[J.Ż.]: To jedno z tych rozwiązań, które są zrozumiałe z punktu widzenia sprawności postępowania, ale bardzo dotkliwe dla właściciela. Decyzja ZRID obejmuje zwykle kilkadziesiąt, a przy większych inwestycjach nawet kilkaset działek, do których prawa mają tysiące podmiotów. Doręczenie pełnej treści decyzji każdemu z nich byłoby logistycznie niewykonalne w rozsądnym czasie.
Specustawa drogowa przewiduje zatem, że decyzję doręcza się wyłącznie wnioskodawcy, czyli zarządcy drogi, natomiast pozostałe strony – w tym wywłaszczani właściciele – otrzymują jedynie zawiadomienie o jej wydaniu.
Zawiadomienie to informuje o treści rozstrzygnięcia i wskazuje, gdzie można zapoznać się z pełną dokumentacją.
Problem polega na tym, że właściciel, który chce wnieść skuteczne odwołanie, musi najpierw dotrzeć do akt sprawy, zapoznać się z obszerną dokumentacją techniczną i prawną, a następnie sformułować konkretne zarzuty – a wszystko to w terminie czternastu dni od doręczenia zawiadomienia.
Jakie konsekwencje może mieć dla właściciela nieruchomości nieaktualny adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków?
[J.Ż.]: Konsekwencje mogą być niezwykle poważne i nieodwracalne.
Zawiadomienie o wydaniu decyzji ZRID doręcza się na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli właściciel zmienił miejsce zamieszkania i nie zaktualizował stosownych danych w ewidencji, zawiadomienie zostanie wysłane na stary adres. Jeżeli list nie zostanie odebrany, doręczenie uznaje się za skuteczne po podwójnym awizowaniu – tak zwana fikcja doręczenia.
Skutek to upływ czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczyna się, kiedy właściciel nie ma o tym pojęcia.
Dlatego zawsze podkreślam, że każdy właściciel nieruchomości powinien regularnie weryfikować, czy jego dane adresowe w ewidencji gruntów są aktualne.
W którym momencie nieruchomość formalnie przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i czy właściciel otrzymuje w tym zakresie osobną decyzję o wywłaszczeniu?
[J.Ż.]: To jest jeden z elementów, który najbardziej zaskakuje właścicieli.
W trybie specustawy drogowej nie ma osobnej decyzji o wywłaszczeniu – przejście własności następuje automatycznie, z mocy samej decyzji ZRID, z chwilą, gdy staje się ona ostateczna. Nie potrzeba żadnego dodatkowego aktu administracyjnego ani umowy. Właściciel jednego dnia jest właścicielem działki, a następnego dnia, gdy decyzja ZRID uzyska przymiot ostateczności, przestaje nim być.
Warto też dodać, że organ wydający ZRID jest zobowiązany do złożenia wniosku o wpis nowego właściciela w księdze wieczystej.
Dla wielu właścicieli jest to ogromne zaskoczenie – nagle, bez żadnej dodatkowej czynności, w księdze wieczystej pojawia się Skarb Państwa lub gmina jako właściciel ich dotychczasowej nieruchomości.
Przeczytaj także: Słuszne odszkodowanie (specustawa drogowa)
Czy odwołanie od decyzji ZRID może realnie zat
W artykule Wywłaszczenie na podstawie specustawy drogowej poświęca Pan wiele uwagi rygorowi natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID. Jakie praktyczne skutki ma nadanie takiego rygoru dla właściciela nieruchomości?
[J.Ż.]: Rygor natychmiastowej wykonalności to instytucja, która wywiera ogromny, a często niedoceniany wpływ na sytuację właściciela.
Oznacza on, że decyzja podlega wykonaniu już w momencie jej wydania, mimo że nie jest jeszcze ostateczna i mimo że strona może – a nawet powinna – wnieść od niej odwołanie.
W połączeniu z regulacjami specustawy drogowej skutkuje to tym, że zarządca drogi uzyskuje prawo do wejścia na nieruchomość i rozpoczęcia robót budowlanych, zanim jakikolwiek organ odwoławczy zdąży rozpoznać sprawę.
Rygor natychmiastowej wykonalności sprawia ponadto, że nawet ewentualne uchylenie decyzji ZRID przez organ odwoławczy nie cofnie faktycznych skutków budowy – inwestycja będzie kontynuowana, a przywrócenie stanu poprzedniego stanie się niemożliwe.
Czy odwołanie od decyzji ZRID może realnie zatrzymać inwestycję drogową, czy w praktyce ma ono raczej ograniczony wpływ na przebieg całego procesu?
[J.Ż.]: Odpowiem szczerze: w większości przypadków odwołanie nie zatrzymuje inwestycji. Wynika to właśnie z instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności, o której już mówiłem. Nawet jeśli właściciel wniesie odwołanie w terminie, roboty budowlane mogą być prowadzone przez cały czas jego rozpatrywania. Wniesienie odwołania nie ma automatycznego skutku zawieszającego.
Teoretycznie organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie decyzji, ale w praktyce zdarza się to niezwykle rzadko.
Nie należy jednak z tego wyciągać wniosku, że odwołanie jest bezcelowe. Ma ono bardzo istotne znaczenie z innych względów: po pierwsze, może doprowadzić do zmiany przebiegu drogi lub ograniczenia jej wpływu na konkretną nieruchomość; po drugie, ustalenia poczynione w postępowaniu odwoławczym mogą mieć bezpośrednie przełożenie na wysokość odszkodowania.
Odwołanie warto zatem traktować nie tyle jako narzędzie zatrzymania inwestycji, ile jako jeden z etapów kompleksowej strategii ochrony interesów właściciela.
Jakiego rodzaju błędy lub nieprawidłowości w decyzji ZRID mogą stać się podstawą skutecznego odwołania?
[J.Ż.]: Katalog potencjalnych nieprawidłowości jest szeroki. Przede wszystkim należy dokładnie zweryfikować poprawność oznaczenia działek – zarówno numerów ewidencyjnych, jak i powierzchni przeznaczonych pod inwestycję.
Kolejna grupa zarzutów dotyczy wymogów proceduralnych – czy właściciel był prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania, czy miał możliwość zapoznania się z dokumentacją, czy mógł zgłosić swoje uwagi na etapie poprzedzającym wydanie decyzji.
Istotne są również kwestie merytoryczne: czy wybrana trasa jest uzasadniona z punktu widzenia planowania przestrzennego, czy przeanalizowano warianty alternatywne, czy ingerencja w prawo własności jest proporcjonalna do zakładanego celu.
Wreszcie, w przypadku nieruchomości zabudowanych, warto zbadać, czy decyzja prawidłowo uwzględnia usytuowanie budynków i ich wpływ na zasady ustalania odszkodowania.
Wspomina Pan, że nawet skuteczne zarzuty nie zawsze prowadzą do uchylenia inwestycji. W jakich sytuacjach odwołanie może doprowadzić jedynie do zmiany jej zakresu lub przebiegu?
[J.Ż.]: To bardzo praktyczna kwestia.
Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji ZRID, działa w warunkach, w których uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania niejednokrotnie oznaczałoby wielomiesięczne lub wieloletnie opóźnienie inwestycji o znaczeniu publicznym. Dlatego organy te – oraz sądy administracyjne – preferują rozstrzygnięcia, które pozwalają na wyeliminowanie konkretnej nieprawidłowości bez konieczności unieważniania całego postępowania.
W praktyce może to oznaczać na przykład wyłączenie z zakresu inwestycji tej części działki, która zbędnie objęta została decyzją ZRID, zmianę sposobu przebiegu drogi w miejscu, gdzie naruszone zostały szczególne przepisy ochrony środowiska lub planistyczne, czy wreszcie uzupełnienie decyzji o brakujące elementy.
Dla właściciela każda taka zmiana może mieć wymierne znaczenie – choćby dlatego, że mniejsza powierzchnia wywłaszczenia oznacza mniejszą stratę.
Podkreśla Pan, że właściciele nieruchomości nie powinni „odpuszczać” etapu ustalania odszkodowania. Dlaczego właśnie postępowanie odszkodowawcze ma tak duże znaczenie w sprawach wywłaszczeniowych?
[J.Ż.]: Dlatego, że jest to często jedyny etap, na którym właściciel ma realną możliwość odzyskania choć części tego, co utracił.
Należy pamiętać, że w momencie, gdy dochodzi do postępowania odszkodowawczego, nieruchomość jest już własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – tej kwestii postępowanie odszkodowawcze zmienić nie może. Ale to, ile właściciel otrzyma za utraconą nieruchomość, zależy w ogromnej mierze od tego, jak aktywnie będzie uczestniczył w tym postępowaniu.
Odszkodowanie za wywłaszczenie powinno być słuszne, to gwarantuje Konstytucja RP.
W praktyce kluczowym elementem jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Właściciel ma prawo zakwestionować taką wycenę.
Doświadczenie pokazuje, że odszkodowania proponowane przez organy administracji bywają zaniżone, zwłaszcza gdy nieruchomość ma szczególne cechy, np. jest zabudowana lub posiada znaczny potencjał inwestycyjny.
Właściciel, który aktywnie uczestniczy w postępowaniu, korzystając przy tym z odpowiednich narzędzi, może otrzymać odszkodowanie, które uzna właśnie za „słuszne”.
Dziękujemy za rozmowę!
Zapraszamy jeszcze raz do odwiedzin bloga Jakub Żak. Adwokat o wywłaszczeniach i restytucji mienia.
Serdecznie dziękujemy panu mec. Żakowi za rozmowę!
Zdjęcie: Luiz Cent
📌
Po przeczytaniu wywiadu z mec. Jakubem Żakiem zapraszamy również do lektury:
Czy ojciec w świetle prawa jest traktowany gorzej niż matka? – odpowiada r.pr. Michał Polak